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Más y mejor justicia

Las numerosas encuestas que se realizan en la actualidad, arrojan un resultado inquietante acerca de la opinión de la sociedad sobre el funcionamiento del sistema de administración de justicia.

Principalmente se reprocha su ineficiencia y lentitud para resolver los procesos, y también existe una extendida creencia, producto de muchos episodios de nuestra vida nacional, sobre su falta de independencia e imparcialidad. En definitiva, tenemos hoy un poder judicial que mantiene una estructura similar a la que tenía en el siglo pasado y emplea reglas procesales anticuadas, que debe atender a las demandas de una sociedad en constante expansión y de complejidad creciente.

La justicia es el servicio público que procura la tutela efectiva de los derechos y el acceso a ella es uno de los elementos que definen la calidad del sistema democrático. Desafortunadamente, es un hecho que en América Latina los sectores marginados y de menores ingresos carecen en la práctica de la posibilidad de acceder a la justicia para resolver sus conflictos, lo que implica una grave afectación a la igualdad ante la ley. Pero también existen defectos de organización o procedimiento que, muchas veces, tienen un efecto disuasivo incluso sobre quienes disponen de los recursos para afrontar un litigio.

La solución frente a este problema no puede ser más de lo mismo. No alcanza con inyectar más recursos a un sistema obsoleto. El presupuesto del poder judicial ha experimentado un incremento sostenido que no se ha traducido de modo directo en una mejora de la oferta de justicia o de la calidad del servicio.

Debemos avanzar hacia la creación de un poder judicial donde exista una clara separación entre funciones judiciales y administrativas, los despachos se organicen en base a criterios de eficiencia, y la estadística se maneje como una herramienta de gestión. Veamos algunos de sus problemas.

El atraso tecnológico

Gran parte del tiempo de tramitación de los procesos se emplea en el diligenciamiento de comunicaciones y en trámites, que de efectuarse en forma electrónica podrían realizarse en segundos. Todavía sostenemos enormes estructuras destinadas únicamente al trámite de notificaciones y a desplazar expedientes de un lado a otro, que habitualmente funcionan de forma burocrática y retrasan considerablemente el trámite de los procesos.

Por otro lado, la comunicación entre dependencias judiciales y otros organismos públicos también es deficitaria y se encuentra sujeta a rigorismos formales que van en detrimento de la eficacia del sistema. Tampoco existen bases de datos comunes que permitan acceder con rapidez a la información (por ej. consultar si un inmueble registra algún tipo de gravamen, o donde se encuentra detenida una persona, o si existe una orden detención en su contra).

Controlar la utilidad del gasto

En países donde existen necesidades básicas insatisfechas, muchas veces no es posible destinar grandes sumas al servicio de justicia. Por eso resulta necesario identificar aquellos objetivos que resultan relevantes para la sociedad en el mediano y largo plazo, y establecer prioridades al momento de destinar recursos.

En la Argentina no existen instancias de control o información pública y accesible que nos permita controlar cómo, y en qué, se gasta el dinero de los contribuyentes y eventualmente formular aportes o críticas a la forma en que se emplea el presupuesto judicial. La totalidad de los indicadores que se analizan y publican son cuantitativos (cantidad de expedientes ingresados por año; concluidos; en trámite, etc.) y no se divulgan indicadores cualitativos que nos permitan evaluar el desempeño de los funcionarios judiciales y de las distintas dependencias (calidad de las resoluciones adoptadas por los jueces; de la información publicada; de los índices de satisfacción de los usuarios del sistema, etc.).

Una justicia accesible

Existen distintas variables que actualmente comprometen el acceso igualitario al servicio de justicia. La principal es la ausencia de servicios eficientes de asistencia jurídica gratuita, que a pesar de ser un derecho reconocido por nuestro ordenamiento positivo, no es concebida hoy como una actividad obligatoria que deba ser emprendida o regulada por el estado, o responder a la lógica de los demás servicios de interés público.

El desorden del sistema de creación de juzgados también impacta negativamente sobre esta problemática. Actualmente no existe claridad en las distintas cámaras del Congreso sobre el orden de prioridad que poseen las distintas iniciativas, ni existe un procedimiento que racionalice la tarea o que fije la estructura modelo que debería tener cada juzgado. Esto genera que las discusiones sean asistemáticas y que las cuestiones políticas prevalezcan sobre las necesidades concretas.

Otro problema es la distancia que deben recorrer los ciudadanos para presentarse ante los tribunales. Tradicionalmente los juzgados y las dependencias del ministerio público se ubican en la misma zona del departamento judicial, e incluso en un mismo edificio lo que facilita el intercambio de información entre ellos y el trabajo de los abogados, pero representa un obstáculo para gran parte de la población.

Las normas de procedimiento y de organización judicial también constituyen una traba para el fácil acceso, sobretodo de las personas de condición más humilde. La lentitud de los procesos, la burocracia inútil, los costos judiciales, son todas cuestiones que limitan la accesibilidad.

También es necesario señalar como problemática relevante la inexistencia de procedimientos alternativos de resolución de conflictos que permitan dar una solución rápida y satisfactoria a conflictos vecinales, de consumidores o de escasa cuantía económica. El recurso judicial es de alto costo, por lo que no puede ser utilizado en todos los casos.

Independencia

La independencia del Poder Judicial depende todavía en gran medida de la voluntad política de los gobiernos de no interferir en su actividad, ni ejercer presiones indebidas. Sin embargo existen reglas e instituciones que tienden a minimizar las posibilidades de que esto ocurra o brindar a los jueces mayores herramientas para resistir los ataques.

Con la creación del Consejo de la Magistratura se ha tratado de asegurar la independencia del Poder Judicial, al desapoderar al Poder Ejecutivo del espacio de discrecionalidad que poseía en los nombramientos, establecer un mecanismo de selección que privilegia la idoneidad y terminar con el autogobierno judicial. Sin embargo, su composición actual no asegura el equilibrio que pretende nuestra constitución y privilegia la representación política por sobre la profesional, distorsionando así su funcionamiento.

La enorme cantidad de cargos de magistrado que actualmente se encuentran vacantes, y que son cubiertos por jueces subrogantes, y por ende más expuestos a presiones o más fácilmente reemplazables, también constituye una afrenta a la independencia del Poder Judicial. De acuerdo a un reciente informe de la Cámara Nacional de Casación Penal, actualmente existen al menos 83 cargos vacantes, contabilizando el mencionado tribunal, los tribunales orales (federales, criminales, en lo penal económico y de menores), cámaras federales y juzgados de ejecución. Por otro lado, existen al menos 145 ternas en manos del Poder Ejecutivo que aun no han sido remitidas al Senado con pedido de acuerdo. Esta situación no sólo incide negativamente sobre la labor de los tribunales que las padecen sino que distrae recursos de otras dependencias, perjudicando el funcionamiento de todo el sistema.

La corrupción

La investigación y el juzgamiento de hechos de corrupción se encuentran actualmente plagado de obstáculos y complicaciones, que generan que los procesos se extiendan excesivamente en el tiempo, llegando a promediar los 14 años de duración. Ello conduce a la prescripción de la acción penal que, de acuerdo a un estudio realizado por el Centro de Investigación y Prevención de la Criminalidad Económica, funda más de la mitad de los sobreseimientos dictados. El estudio también destaca la falta de capacitación de los operadores y el funcionamiento deficitario de los organismos encargados de perseguir hechos de corrupción. El gráfico que figura a continuación nos permite observar el desempeño del fuero federal en lo criminal y correccional, donde tramitan la mayoría de las causas más importantes, durante el año 2009:

El informe anual de 2009 de la Oficina Anticorrupción también refleja un bajo nivel de efectividad. Durante el año, se abrieron 323 carpetas de investigación, que se sumaron a las 6911 existentes. Pero a pesar de tener 7234 investigaciones en curso, la OA solo formuló 18 denuncias penales por hechos delictivos de su competencia, y no se constituyó como parte querellante en ninguna de ellas. En el mismo período, a pesar de ser parte querellante en 84 procesos logró, en colaboración con el fiscal competente, el llamado a indagatoria de 10 imputados correspondientes a 3 causas, el dictado de 33 procesamientos correspondientes a los imputados de 8 causas, la confirmación de 23 procesamientos correspondientes a 4 causas y la elevación a juicio de 6 causas. La gran mayoría de las causas que son comentadas en el informe, además, se iniciaron entre los años 1998 y 2003.

La Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, por su lado, perdió protagonismo luego de la interpretación estricta de sus facultades por parte del Procurador General de la Nación en la resolución 147/08 y de la renuncia de quien era su titular hasta entonces.

En remedo de tal situación, el Procurador General creó la Oficina de Coordinación y Seguimiento en materia de Delitos contra la Administración Pública (OCDAP). Pero esta unidad no se encuentra facultada para ejercer la acción penal, y todavía no consigue revertir la impunidad dominante. De acuerdo a los datos que son públicos la OCDAP observa y propone líneas de intervención en 29 causas que considera de relevancia pública. De ese listado sólo 10 fueron iniciadas después del año 2001.

La situación de las investigaciones que consiguen ser elevadas a juicio tampoco está exenta de complicaciones. Un reciente informe de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) señala las dificultades ocasionadas por la estructura organizativa del Ministerio Público, que fuerza la intervención de un nuevo fiscal que no tiene conocimiento de la causa en el etapa del juicio y que habitualmente no requiere la colaboración del fiscal de instrucción, por la práctica de los tribunales orales que habitualmente requieren innecesariamente medidas de instrucción suplementaria, por las prácticas dilatorias de las defensas que abusan del régimen recursivo del CPPN y por la falta de salas de juicio y de tribunales, que existe como consecuencia del importante número de vacantes que existen.

Otros de los organismos creados para prevenir y combatir la corrupción han corrido peor suerte, como por ejemplo la Comisión Nacional de Ética Pública que a pesar de haber sido creada por la ley 25.188 en 1999, jamás entró en funcionamiento. Por otro lado, el silencio de las autoridades de organismos estatales involucrados en escándalos de corrupción y la ausencia de las investigaciones internas que exige el decreto 41/99 se ha vuelto una constante.

Sin sorpresas, el Índice de percepción de la Corrupción 2010, de Transparency International (TI), relevó 178 países y otorgó nuevamente una calificación negativa a nuestro país, que fue ubicado en el puesto 105 del ranking, con un puntaje de 2,9 puntos sobre 10 posibles.

El sistema procesal penal y la organización del Ministerio Público

Hace aproximadamente 10 años que existe un extendido consenso sobre la necesidad de reformar la actual ley de enjuiciamiento criminal federal, por distintas razones que van desde su lentitud e ineficacia para la persecución de delitos más o menos complejos, e inclusive por las dificultades que genera para juzgar delitos simples y leves, hasta la dudosa constitucionalidad de algunas de sus reglas que, en alguna medida, comprometen la imparcialidad de los juzgadores, y han suscitado numerosas polémicas en torno al deslinde facultades entre jueces y fiscales.

Pero, a pesar de los sucesivos intentos de reforma, el esquema actual se mantiene y continúa obligando a los investigadores a prestar la misma atención a todos los delitos, sin importar su gravedad o las posibilidades de éxito de la investigación. Esto significa que un fiscal o un juez de instrucción deben investigar con la misma intensidad un triple homicidio que el robo de una cartera.

La situación genera entonces la existencia de mecanismos informales de selección y asignación de recursos. Lo preocupante es que esto sucede al margen de la ley y queda librado, en buena parte, al criterio de los funcionarios. Otro problema es la ausencia de mecanismos alternativos de resolución de las disputas y de criterios de oportunidad que permitan evitar que todas las causas deban ir a juicio, y de instancias de participación de la víctima en el proceso.

Por otro lado, la estructura del Ministerio Público de la Nación que replica sustancialmente la organización y las reglas de distribución del trabajo del poder judicial, también podría ser mejorada. El sorteo o cualquier forma burocrática de distribuir causas, no permite que el trabajo se asigne de acuerdo a los conocimientos, la experiencia o la capacidad de los fiscales. Lo mismo sucede con la división de trabajo por instancias que fuerza la intervención de al menos dos fiscales en todas las causas que llegan a juicio, apartando así a los funcionarios que han llevado adelante la investigación y, consecuentemente, se encuentran en una posición privilegiada para intervenir en la etapa del juicio oral. Esto genera una duplicación innecesaria de esfuerzos, un desperdicio de recursos humanos y conspira contra las posibilidades de obtener una condena, particularmente en causas complejas.

El camino para recorrer (las propuestas)

• Reforma del Código Procesal Penal de la Nación

Avanzar hacia un régimen procesal penal de rasgos acusatorios que deslinde con mayor claridad y precisión las funciones propias de los distintos órganos, ponga la investigación a cargo de los fiscales, consagre el principio de oportunidad procesal, extienda la oralidad a todas las instancias del proceso, favorezca la intervención de las víctimas y procure la participación ciudadana en el juzgamiento de los delitos, es una necesidad impostergable y tendría un impacto sensible sobre la capacidad de nuestro sistema penal para investigar delitos complejos como la trata de personas, el lavado de activos o los hechos de corrupción. El radicalismo apoya y se encuentra interviniendo activamente en el proceso de discusión del proyecto de reforma integral, que actualmente se desarrolla en la Cámara de Diputados.

• Un nuevo Ministerio Público

El impacto de una futura reforma procesal penal sería potenciado por un rediseño de la estructura del ministerio público en base a criterios de calidad, significancia, eficacia y eficiencia, que termine con la organización refleja y con la distribución burocrática del trabajo. Un ministerio público moderno debe apuntar a atender y resolver exitosamente los procesos más relevantes y significativos, y para ello debe contar con cierta libertad para determinar en qué casos debe intervenir y a cuál de sus miembros le encomendará la tarea.

El correcto ejercicio de la facultad de diseñar la política criminal del ministerio público fiscal que posee el Procurador General, supone reconocerle la facultad de organizar unidades especiales para atender casos de criminalidad compleja. Por otro lado, la puesta en funcionamiento de la comisión bicameral prevista en la ley 24.946 es de vital importancia para permitir el control y supervisión de sus actividades, y establecer canales de comunicación con el Congreso.

• Digitalización de los servicios de justicia

La optimización del trabajo administrativo de los tribunales a partir de la incorporación de nuevas tecnologías que ayuden a disminuir las demoras, debe ser fuertemente estimulada. La firma digital ocupa un lugar estratégico en este proceso de modernización, pues constituye un primer paso hacia el expediente digital. En el mismo sentido, la tendencia inaugurada en algunas jurisdicciones que permiten las notificaciones por medios electrónicos debe ser profundizada e impulsarse su utilización en todos los intercambios de información que se realicen entre organismos públicos. El fin último debe ser eliminar el soporte papel y garantizar el acceso de las partes a la totalidad de los movimientos de su expediente a través de internet.

• Rendición de cuentas del Poder Judicial

Exigir la producción de indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan evaluar la gestión, y la difusión de información presupuestaria desagregada, que incluya detalles sobre la ejecución de partidas, permitiría fortalecer el control de la sociedad civil sobre la gestión judicial, incentivaría una gestión más eficiente de todos los recursos y constituiría un primer paso para restablecer la fe de la ciudadanía en el funcionamiento del Poder Judicial. Debemos comenzar a construir entre todos una administración de justicia más transparente, profesional y abierta a los reclamos y necesidades de la gente.

• Restructuración de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas

Desde el dictado de las resoluciones de la Procuración General de la Nación que han acotado su ámbito de competencia y la salida de su último titular, el principal organismo de persecución de la corrupción ha quedado virtualmente paralizado. En consecuencia, no puede afirmarse que en Argentina exista hoy un órgano de las características reclamadas por la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que exige a cada Estado parte contar con al menos una institución independiente y especializada en la lucha contra la corrupción mediante la aplicación coercitiva de la ley. Para descomprimir esta situación, desde el radicalismo se ha presentado durante el pasado año legislativo un proyecto (3925-D-2010) que pretende reemplazar a la FNIA por un cuerpo de fiscales especializados con la misión de intervenir en los casos más significativos y graves.

• La integración de la Comisión Nacional de Ética Pública

Posiblemente debido a las dificultades que supone designar a una parte de sus autoridades, la Comisión que posee amplias facultades, tales como realizar investigaciones preliminares y exigir la presentación de declaraciones juradas, nunca fue integrada. Dicho proceso debería ser reformulado para terminar con el incumplimiento de una ley que ya lleva más de 10 años de vigencia, y poner en funcionamiento un organismo llamado a tener un rol clave en la prevención de la corrupción.

• Oficinas de Transparencia al interior de los órganos del Poder Ejecutivo

La ausencia de investigaciones sobre hechos de corrupción hacia el interior de los organismos públicos donde suceden es una constante en nuestro país. Por ello es necesario impulsar la creación de oficinas de transparencia dentro de cada ministerio, que garanticen el acceso a la información pública, amplíen los canales de denuncia existentes, desarrollen tareas de investigación y supervisen las obras públicas y procedimientos contractuales. De esta forma se contribuiría a arraigar la noción de que todo funcionario público debe intervenir activamente en la prevención de la corrupción, y eventualmente brindar explicaciones sobre cualquier incumplimiento. Por otro lado, la labor de estas oficinas permitiría detectar las maniobras que habitualmente se emplean para defraudar a la administración pública e impulsar la consagración de buenas prácticas para evitarlas o eventualmente la modificación de la normativa vigente.

• Justicia rápida: La creación de una vía abreviada

Es imprescindible ampliar la oferta de justicia a través de la variada gama de métodos alternativos (mediación, arbitraje) que poseen, además, la enorme ventaja, en términos democráticos, de sustituir el sistema adversarial con la consecuencia de triunfo o derrota, por la composición voluntaria del conflicto por los propios interesados.

Recogiendo experiencias exitosas a nivel internacional debería crearse un trámite abreviado para determinado tipo de procesos (por ej. problemas vecinales o patrimoniales de baja cuantía, o de consumidores). Esto reduciría la carga de trabajo de los tribunales al reservar el costoso sistema judicial para los casos más complejos y graves, abarataría los costos, facilitaría la participación de la gente en la resolución de sus conflictos, y permitiría el acceso de los sectores de bajos recursos. Nuestro sistema judicial debe ofrecer respuestas ágiles a aquellas controversias que resulten fácilmente dirimibles.

• Fortalecimiento de los servicios de patrocinio jurídico gratuito

El sistema actual debería ser reformulado en base a la idea de que constituye un servicio estatal esencial, dotando de mayor visibilidad a los organismos existentes mediante campañas de difusión dirigidas a los potenciales usuarios del sistema, y fomentando la descentralización. El acceso a la justicia es una condición necesaria para el ejercicio de nuestros derechos y el estado debería realizar su mayor esfuerzo para garantizar que los sectores más vulnerables y postergados puedan hacer efectivos sus reclamos.

• Un Consejo de la Magistratura más equilibrado y eficiente

Adecuar la integración del Consejo a las exigencias de nuestra Constitución Nacional, respetando la pluralidad de voces y asegurando el equilibrio en la representación es un paso necesario para fortalecer la independencia del Poder Judicial. En la misma línea, también debemos mejorar, agilizar y dotar de mayor transparencia al procedimiento de selección de magistrados para garantizar que las vacantes que se produzcan sean cubiertas en tiempo forma, impulsar la designación por concurso público de oposición y antecedentes a las autoridades importantes del Consejo, reforzar los mecanismos de control sobre el desempeño de los jueces, eliminar los resquicios de discrecionalidad que existen en los procedimientos disciplinarios y garantizar la participación del Consejo en la elaboración del presupuesto del Poder Judicial.

• Ley marco para la creación de juzgados

El procedimiento para la presentación y discusión de proyectos para la creación de juzgados y dependencias del Ministerio Público debería ser reglado para terminar con el desorden que existe actualmente. La regulación debería apuntar a evitar la duplicación de discusiones en ambas cámaras, verificar que las propuestas respondan a necesidades concretas de la población, dotar a cada juzgado de una planta funcional que responda a las necesidades particulares del fuero y concentrar la discusión de las distintas propuestas en un número determinado de oportunidades. El acceso a la justicia de los habitantes de las distintas partes de nuestro país no puede ni debe estar determinado por las pujas políticas o la correlación de fuerzas existente en las cámaras.

• Acceso a la información

El acceso a la información actualmente es considerado un derecho humano fundamental y una condición necesaria para concientizar a la población de sus derechos y permitirle ejercerlos. Por eso la sanción de una ley de acceso a la información es imprescindible para elevar el nivel de la discusión sobre políticas públicas, hacer realidad el control de la sociedad civil sobre los actos de gobierno, incentivar la transparencia en la gestión de todos los poderes y dependencias estatales, y en última instancia, fortalecer nuestro sistema democrático. En consecuencia sólo deberían admitirse restricciones en casos donde resulten imprescindibles por cuestiones de seguridad nacional o protección de datos personales.